印度尼西亚总统佐科在10月20日宣誓就任总统，正式开启其第二个五年任期。就职典礼过后，佐科宣布新内阁人选。不出所料，来自不同领域的专业人士占55%，而来自各政党的政治人士则占45%，这也是佐科自5月胜选之后多次强调的组阁安排。
其实，早在2014年的首个任期伊始，佐科就表达出对专业人士的信任与偏好。在2014年10月26日公布的内阁名单中，全部的34名内阁成员中有18名部长是技术官僚，其余的内阁职位由支持佐科的四个政党的要员出任。
佐科在组阁人选上的安排，表面看来只是其个人施政风格或偏好的体现，但背后却隐含着一系列的现实考量。作为新兴民主国家的领导人，佐科不仅要为自身的权力安全着想，同时也肩负着促进经济发展与实现民主巩固的历史重任。佐科在组阁人选上的慎重抉择，同时体现着这三个方面的现实考量，可谓用心良苦。
维护自身权力的安全考量
对任何理性的政治家来讲，谋求自身的权力安全都是首要逻辑，政治学家将其称为“政治生存的逻辑”。这里的“政治生存”并不是指生物学上“肉体生命”的存续，而是指掌握权力的政治生涯（或政治生命）的存续。
作为首个没有军方与政治世家背景的民选总统，佐科能够胜选主要依靠的是其廉洁奉公、和善亲民的个人良好形象。然而，选举的胜利虽然赋予佐科强大的民意合法性，但佐科却也不得不时刻面对来自军方与政治家族等精英阶层的掣肘。
在2014年上台执政伊始，佐科就面临着普拉博沃领导的反对党联盟的强有力制约。当时普拉博沃领导的反对党联盟在议会中占有68%的议席，而具有军方背景的普拉博沃一直被视为精英阶层的利益代表。面对强力的权力制约，当时公众曾普遍担忧佐科无法顺利展开其施政方针，有评论就将上任初期的佐科喻为“在空中盘旋的秃鹰”。
面对二次胜选的佐科，精英阶层显然并不打算彻底服软，反而开始将“斗争”公开化。据《联合早报》10月15日报道，印尼的精英阶层近期正在推动宪法的修改，以剥夺佐科的主要政权。据说修宪动议已获得斗争派民主党领袖美加华蒂的支持，而佐科与美加华蒂同属斗争派民主党，由此可见佐科的权力面临不小的挑战。
面对精英阶层的挑战，佐科当然不会坐以待毙，他手中掌握的“重要武器”就是宪法赋予总统的组阁权。佐科一直强调，组阁的人选问题由他说了算，内阁成员的半数以上将由专业人士出任。
将内阁中的专业人士比率提高，实际上就降低了来自各政党的职业政治家。职业政治家往往出身于政治精英阶层，而专业人士一般来说政治背景较浅，更为注重专业精神。因此，这样的安排非常明显地体现出佐科试图摆脱传统政治精英掣肘的努力，以此来维护自身权力的安全。
促进经济增长的经济考量
将半数以上的内阁职位留给专业人士，如此安排的第二个现实考量就是促进经济发展的需要。佐科在首个任期之初曾将国家经济增长目标定为7%，但这些年来印尼的经济增长只维持在5%左右。如今佐科获得第二个任期，不再有连任压力的情况下，他或许会迈出更大的改革步伐。
在7月14日举行的首个群众大会上，佐科宣布了第二个任期的施政重点，包括加速发展基础设施、引入更多投资以创造就业机会、提升民众的教育与医疗水平等目标。要实现这些目标，佐科无疑需要一个能干的执政团队来落实这些计划。
与来自各政党的政治人物相比，专业人士（尤其是经济与管理人才）在促进经济发展方面无疑具有非常明显的优势。二战后东亚“发展型国家”的主要经验之一，就是充分发挥技术官僚在经济决策中的重要作用。良好的教育背景，使身居经济决策机关的官僚具备指导国家经济发展的能力。
比如在日本，国际贸易与工业部、财政部官员主要来自东京大学等名校；韩国同样如此，进入经济企划院的优秀技术官员在发达国家接受教育，具有从事制定经济政策的专业性和权威性。
与日本和韩国等东亚国家相比，印尼在经济发展方面无疑属于后来者。一方面，印尼是亚细安人口最多的国家，有着巨大的消费潜力和市场空间；另一方面，印尼的基础设施不足，政府机构效率低下，构成了经济发展的阻力。佐科倚重专业人才，非常明显地体现出其试图学习先发国家的经验，以精干的执政团队来提升经济发展的现实考量。
谋求民主巩固的政治考量
前文分析了佐科在组阁时倚重专业人员的两大战略考量。如果只考虑这两点，内阁的全部人员都由专业人员充任，似乎才是佐科的最优策略。但佐科也一直在强调，专业人员的比率约在55%，其余45%的内阁成员将由政党人士充任。这样的安排又体现着怎样的战略考量呢？
答案其实也很简单，将45%的内阁职位留给政党人士，体现了佐科施展权力平衡的艺术。佐科显然希望通过对权力的分享，来谋求团结并进而实现民主巩固。因为如果完全倒向专业人士而忽视政党人士，不仅可能会导致本党及执政联盟的反戈，而且也会将反对党推向更为对立的位置，最终导致民主的失调或崩溃。这样的结果，对于印尼这个新兴民主国家来说，无疑是“不能承受之重”。
这就要求，为了维持国家的长治久安，新当选的总统必须小心翼翼地在各派政治势力之间谋求团结。而总统手中掌握的组阁提名权，就成为总统实现上述目标的为数不多的手段。为了谋求团结，总统不仅要将内阁职位在执政党及执政联盟内部分配，甚至还要邀请反对党的代表人士入阁。
早在今年7月初佐科就曾表示，他已邀请普拉博沃及其竞选搭档桑迪阿加合作建设印尼。此举明显是佐科向对手伸出的橄榄枝。随后，普拉博沃与佐科实现政治和解，大印尼运动党副主席、普拉博沃之弟哈希姆证实，该党可能加入执政联盟。
将政党职位分配给本党及其盟友，自然很好理解。但拿出内阁指标分配给反对党，似乎有违我们对总统制的常规理解。按照通常对总统制的理解，获胜的总统具有组阁的自主权，总统一般会选择本党成员或与自己政见相似的人士入阁，因为这样做更容易施展权力，之后的执政之路也会更平顺。但佐科的做法是将不同的政党拉入内阁，甚至包括自己的反对党。
其实，这样的做法与印尼民主巩固面临不利的制度因素有关。与议会制和两党制的有利因素相比，印尼的总统制和多党制构成了其民主巩固的不利因素。在这样的条件下，如何让民主在印尼获得稳定运行，就成为考验领导人智慧的现实课题。
笔者在之前关于印尼的文章《印尼民主打破了哪些政治魔咒？》（载于《联合早报》2019年5月1日）中曾提到，印尼作为新兴的民主国家，其民主巩固面临着三重因素的考验：不发达的经济、复杂的族群成员、保守的宗教文化。
从性质上来讲，上述三个因素属于经济、社会、文化等层面，属于影响政治运行的外围因素。而从制度上来讲，印尼的民主巩固还面临着另外的三种考验：强大的军方、总统制、多党制。这三个因素则属于对政治运行有直接影响的内核因素。军方的因素这里暂且不谈，我们可以看看后两者对民主巩固的影响。
首先看总统制的因素。围绕着总统制与议会制的优劣，政治学家展开了长期的论战。论战的发起者是耶鲁大学的胡安·林茨（Juan Linz）教授，他在上世纪90年代初率先发文，列陈总统制的五大弊端。在林茨看来，总统制不仅可能导致议会与总统之间出现双重合法性的冲突，还可能导致赢家通吃的零和博弈效应。
其次再看多党制的因素。对两党制相比，多党制的运行更为复杂，也更容易产生政治僵局。多党制（尤其是碎片化的多党制）常常使政府无法获得稳定的选举支持，同时也使议会中无法形成稳定的多数，进而产生制约的乏力或政府的不稳定。
更要命的是，这两个不利因素叠加在一起还会产生叠加效应。也就说，与多党议会制及两党总统制相比，多党总统制（multiparty presidential regime）的运作更为困难。印尼恰好属于多党总统制，一个掌握行政权的实权总统，如何与多党控制下的议会实现合作，成为民主转型以来印尼历任总统不得不认真对待的问题。
但印尼同时也是在多党总统制下实现民主巩固的为数不多的典范之一。或许其成功的秘诀就是在组阁的实现广泛联盟。在组阁人选中尽量纳入不同的党派的力量，是印尼总统可以使用的有效手段，佐科自然对此了然于胸。
作者是中南民族大学公共管理学院讲师
作为新兴民主国家的领导人，佐科不仅要为自身的权力安全着想，同时也肩负着促进经济发展与实现民主巩固的历史重任。佐科在组阁人选上的慎重抉择，同时体现着这三个方面的现实考量，可谓用心良苦。
