“政治生活充满了争议。争议的主要表现、也是主要的原因，在于概念的滥用。”[1]“主权”是政治学的核心概念，也是一个被滥用、从而导致诸多政治生活争议的概念。
现代意义上的主权概念源自16世纪法国著名政治哲学家、现代主权理论的奠基人让·博丹（Jean Bodin, 1530-1596年）。博丹将主权定义为“针对公民和臣民不受法律约束的最高权力”[2]。
稍晚于博丹的荷兰学者、国际法学创始人雨果·格劳秀斯（Hugo Grotius, 1583-1645年）使用“主权”这一语词构建自己的理论体系。但他修改了“主权”的含义。他把“主权”定义为“凡行为不从属其他人的法律控制，从而不致因其他人意志的行使而使之无效的权力”[3]。这个定义强调了主权的独立性，以阐释主权国家之间的相互关系。
“主权”的上述两个定义看似分别强调了主权的不同特性——其后的学者及公众通常也是这样认为的，如《社会科学大词典》中是这样说的：“主权是国家最重要的特殊属性，它体现为国家对内的最高权和对外的独立权。”[4]
主权的这两个特征是同一个事物的特征吗？不是。博丹和格劳秀斯笔下的“主权”虽然用是的同一语词，却并非同一概念，或者说，二者指代的并不是同一个事物。
在博丹的主权理论中，主权和治权是分开的，即把“主权从政府权力的实际运作中分离出来”[5]。博丹认为，“治理（gubernatio或administratio）是关于‘命令、法令及其执行’的事物。但是这些活动都不是特定的主权权力。”“在每一个国家中，应该研究的是谁可以为行政官授予权威，谁可以将它取回，谁可以制定法律或撤销法律——是不是一位公民或者公民中的一部分或者大部分。”[6]与之相应的政体形式是君主政体、贵族政体和民主政体。他举例元首制下的罗马宪政：“元首政治无非是贵族政治或民主政治，众多人中的一人更享尊荣；但是，主权（maiestas）属于人民或者贵族。”[7]
格劳秀斯对博丹将主权与治权分开的观点持否定态度。“在他看来，真正的行政机构就是主权者。”[8]格劳秀斯之所以不把主权与治权分开，是为了自己理论的逻辑自洽。民族国家的独立性在于其拥有国家主权，国家的全部政治权力都属于国家主权，他国不得侵犯。把国家政治权力区分出主权与治权，那是研究国内政治的需要，而在研究国家之间的相互关系时就没有这个必要了。
在格劳秀斯之后，学者们便从两个方向研究“主权”：在国内政治领域，讨论谁是国家权力的主权者。有上帝主权、君主主权、法律主权、宪法主权、议会主权、人民主权等等学说。在国际政治及国际法领域，讨论主权国家的相互关系包括国家主权的独立性、平等性、完整性等方面的问题。有学者把两个领域的“主权”分别命名为“外部主权”和“内部主权”[9]、“民族主权”和“宪法主权”[10]等，但并没有把二者严格区分开。
而在国内主权方面，博丹定义的“主权”的内涵又发生了一些变化。
博丹推崇君主主权，“认为君主制是最合时宜的政治形式”。[11]这是因应当时法国的政治形势：封建诸侯割据，教会权力超越国界，君权被相对架空。权力的争斗导致社会动荡。推崇君主主权意味着推崇集中统一的国家权力，在当时不乏积极意义。
而人民主权理念是一种更基础性的政治学理念。它源于古希腊和古罗马。古罗马共和国虽是君主政体，但古罗马人并不认为这与人民主权相矛盾，因为“国王的意志具有法律的力量，因为人民已经把其全部权利与权力交给了他。”[12]自17世纪以来，经阿尔色修斯、洛克、卢梭等人的宣扬，以及美国人民立法、立国实践的推动，人民主权理念在西方国家逐步确立为主导性政治理念，并逐步传播到整个国际社会，成为政治学说的公理。
虽然人民主权和君主主权指的都是国内主权，但二者不仅权力主体不同，其权力内容和性质也不尽相同。
人民主权包括两方面的内容，一是人民对其赖以生存的疆土以及在历史上逐步形成、积累的物质文明和精神文明成果拥有所有权。二是人民对于国家政治权力拥有最终权。
国家的核心要素是疆土和人民，人民派生出政治（包括政权及其权力）和文化。一个国家的政权可能会发生更迭，即政权可能会断代，但国家依然存在，因为人民不会断代，人民作为国家所有权人的身份不会改变。人民是一个整体。在人民主权国家，国家政权代表人民。
人民是国家疆土的所有权人与西方国家土地为个人私有的制度相矛盾。二者必有一假，但假的是西方国家的土地私有制度。
西方国家自古罗马时期就存在土地私有制度：在一国之内，私人通过合法途径获得的土地在法律上为其“所有”。但是土地的“所有权”与一般物的所有权不同，其在使用、转让等方面受到了诸多限制。在空间上，古罗马法上的“土地上穷天宇、下及地心”之说早已不被认可，土地所有权人对土地的使用空间被限定在地表以及该土地使用必需的上下空间范围，除此之外的上至天宇、下至地心的空间权利仍归国家所有。土地的使用、转让等也有诸多限制，比如用途的限制、规划的限制、转让对象的限制，等等，明显不同于一般物权。故将私人对土地无期限使用的权利称为“土地所有权”是不恰当、不准确的。一国之内，全部土地的所有权归人民所有，国家为其代表。
正是人民作为国家所有权人的身份，决定了人民是国家政治权力的委托人。不论采取转让、授予、同意等何种方式，也不论是委托一个人还是一部分人，执政者都是受人民之托，为人民服务，都是人民的公仆。但是，人民并非具体权力的行使主体，人民主权也不是具体权力程序上的最高权。一些国家的人民可以通过公投决定国家重大事项，以此行使“最高权力”，也只能偶尔为之。从主权与治权分离的角度看，这种行为的性质只是治权的参与，或者说是治权的一种运作方法，而并非人民主权的表达。在当代，人民主权主要体现在国家的主要官员由人民选举产生、国家权力的行使要体现人民意志、为人民的利益服务、受人民监督等系统性的政治制度安排。总之，把人民主权表述为国家政治权力的“最终权”更为贴切。
公理处于价值体系的底层或者核心，无需讨论。20世纪以来，尤其是二战以后，人民主权理念已成为类似于公平、正义的政治学的元价值，没有人怀疑它的正确性，人们要做的事情只是如何实现它。公认的实现方式是现代民主制度。所以“民主”替代“人民主权”成为热议的主题。而国家之间的矛盾和斗争却经久不衰，国家主权的相关问题也是国际关系的核心问题，“主权”或者“国家主权”被高频率使用。现在，除了说人民主权的场合，“主权”已等同于“国家主权”。
国家主权并非像人民主权的那样只是一种应然权力，或者其包含的内容仍需讨论或存有争议。国家主权是具体而实在的国家权力，其指向和边界是非常清晰的。因为没有清晰的边界，就无从认定侵犯主权。
那么“国家主权”所指向的对象是什么？是通说“主权”定义所说的国家对内的最高权和对外的独立权吗？不是。“最高”和“独立”都是权力的属性，并且是在不同视角所看到的属性，或者说是主权相对于不同事物表现出来的属性。最高权是在国内政治关系中所表现出来的属性，如博丹所说是针对臣民的最高权。而独立权是在国际关系中表现出来的属性。从不同维度观察同一事物，可以看到不同的特征，同一事物放在不同的环境中也会表现出不同的特征。
“最高”与“独立”为主权的属性，那么主权之本体又是什么？是国家政治权力，包括立法权、行政权、司法权、外交权、军事权等等；从另一个维度讲，包括国家政权对其领土范围内的物、事、人的管治权。国家政治权力的方方面面都属主权，该国以外的国家、组织、个人不得染指，否则就是侵犯该国主权。
我们还可以从一个具体的主权——近年热议的“网络主权”——看主权的内容。
2020年11月25日，由武汉大学、中国现代国际关系研究院、上海社会科学院、复旦大学、北京航空航天大学、中国社会科学院国家全球战略智库、清华大学、对外经济贸易大学联合发起、多名学者参与研究的《网络主权：理论与实践（3.0版）》发布。其中说：“网络主权是国家主权在网络空间的自然延伸，是一国基于国家主权对本国境内的网络设施、网络主体、网络行为及相关网络数据和信息等所享有的对内最高权和对外独立权。”主要包括4种权利：独立权、平等权、管辖权和防卫权。其中的管辖权包括立法规制权、行政管理权和司法管辖权。[13]
上述网络主权的4种权利中，独立和平等是网络主权的性质或称属性，只有在一国和他国或者国际组织的相互关系中才呈现出来，而管辖权则是具体而实际的权力。管辖权与管治权是一个意思，其中包含的立法权、行政权和司法权也是通说对国家政治权力的划分。防卫权类似国家的军事权，也可归入管辖权之中。依本文论述之逻辑表述，网络主权就是国家对本国网络设施、主体、行为、数据、信息等网络要素的管制权，该权力在国际关系中具有独立性、平等性等特征。
国家主权就是国家政治权力，或称统治权、管治权、治权。这又涉及到台湾常用的一个词：治权。中文“治权”源自孙中山先生。孙中山先生认为，“政治之中，包含有两个力量，一个是政权，一个是治权。”政权就是民权，治权就是政府权，包括行政权、立法权、司法权、监察权、考试权。[14]这里的“政府权”，就是现在通常所说的国家机关的权力。大陆官方的政治词汇里没有“治权”这个词。但近来民间的学术文章和译著中也常在上述意义上使用“治权”。比如2021年1月出版、张爽翻译的《历史视域中的人民主权》中，就是用“治权”与“主权”相对应。 “治权”只是管制权、统治权的简称，无需特别讨论。
在国内主权固化为人民主权以及“主权”主要指“国家主权”的当下，“人民主权”已经不能理解为人民的“主权”，此“主权”非彼“主权”。“人民主权”只能作为一个固定词组，表达其特定含义。
国内主权和国家主权概念混淆，人们讨论、争执了数百年而无法达成共识，其根本原因在于争论的各方没有就思维规则达成共识——不是不认可，而是不遵守。
人们进行抽象思维使用的材料是概念而不是语词。同一语词可以表达两个或两个以上的概念，即一词多义。但在一个思维（表达）过程或者理论体系中，只能择一而用之，并保持同一性，否则就犯了偷换概念的逻辑错误，其思维（推理）的结论必定是错误的。
